Oleh: Rezafaraby

Terkait dengan kedudukan Bank Indonesia dalam konstitusi, terdapat aspek lain yang perlu mendapat perhatian, yaitu mengenai kedudukan Peraturan Bank Indonesia (PBI) dalam tata peraturan perundang-undangan.

Penjelasan Pasal 4 ayat (3) UU No.3/2004 menyatakan bahwa Bank Indonesia merupakan badan hukum publik yang berwenang menetapkan peraturan dan mengenakan sanksi dalam batas kewenangannya. Mengenai jenis peraturan yang dikeluarkan Bank Indonesia, dari Pasal 1 angka 8 dan angka 9 diketahui bahwa Bank Indonesia mengeluarkan peraturan Dewan Gubernur (PDG).[1]

Peraturan Bank Indonesia adalah ketentuan hukum yang ditetapkan oleh Bank Indonesia dan mengikat setiap orang atau badan dan dimuat dalam Lembaran Negara. Dengan demikian Peraturan Bank Indonesia mengikat semua orang/badan. Sedangkan Peraturan Dewan Gubernur adalah ketentuan hukum yang memuat aturan-aturan intern. Peraturan ini tidak berlaku terhadap setiap orang, hanya berlaku bagi internal Bank Indonesia.[2]

Di dalam UU No.23/1999 jo UU No.3/2004 sedikitnya terdapat 11 pasal yang secara tegas mengamanatkan agar masalah tertentu diatur dengan Peraturan Bank Indonesia.[3] Hal ini sejalan dengan kewenangan Bank Indonesia untuk mengeluarkan peraturan/penetapan (power to regulate) dan kewenangan untuk mengenakan sanksi (power to impose sanctions).[4]

Berkenaan dengan kedudukan Peraturan Bank Indonesia sebagai peraturan pelaksana dari undang-undang, patut dikemukakan bahwa Peraturan Bank Indonesia sangat menentukan dalam pencapaian tujuan dan pelaksanaan tugas Bank Indonesia. Hal ini juga terkait dengan kedudukan Bank Indonesia sebagai lembaga negara yang independen.[5]

Mengenai kedudukan Peraturan Bank Indonesia ini, Agus Santoso dan Anton Purba mengatakan dalam tulisannya yang berjudul “Kedudukan Bank Indonesia dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Amandemen Keempat) dan Usulan Komisi Konstitusi dalam Konsep Amandemen Kelima UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945” menyatakan:

“Apabila disepakati bahwa Bank Indonesia berada dalam lingkup kekuasaan eksekutif dan kedudukannya tidak setara dengan lembaga presiden, maka tentunya produk hukumnya (PBI) tidak dapat disetarakan dengan Peraturan Pemerintah (PP). Namun apabila ditinjau dari fungsinya, yaitu sebagai ketentuan pelaksana undang-undang, maka Peraturan Bank Indonesia seharusnya dapat disetarakan dengan Peraturan Pemerintah. Dalam hubungan ini dapat dikemukakan bahwa Pasal 7 ayat (4) UU No. 10 Tahun 2004 hanya mengatur bahwa: “Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yan lebih tinggi”. Di dalam penjelasan ayat ini, Peraturan Bank Indonesia antara lain dikelompokan dengan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA). Mengenai hal ini dapat dikemukakan bahwa PERMA tentunya tidak dapat dianalogikan dengan Peraturan Bank Indonesia, karena PERMA tidak mengatur substansi hukum materil, tetapi hanya menyangkut hukum proseduril. Namun, apakah Peraturan Bank Indonesia dengan demikian dapat disetarakan dengan Peraturan Pemerintah dengan alasan bahwa secara analogi  Peraturan Bank Indonesia adalah perangkat aturan pelaksana undang-undang (UU BI dan UU lainnya)? Kalaupun jawabnya Peraturan Bank Indonesia tidak dapat disetarakan dengan PP, namun untuk lingkup tugas yang menjadi kewenangan Bank Indonesia, maka Peraturan Bank Indonesia harus dapat mengenyampingkan PP atau sebaliknya PP tidak boleh mengatur hal-hal yang menjadi lingkup tugas dan wewenang Bank Indonesia”.[6]

Dari kutipan tersebut dapat disimpulkan bahwa Peraturan Bank Indonesia ini merupakan sebuah konsekuensi logis yang merupakan hasil dari kedudukan Bank Indonesia yang independen. Undang-undang No.23/1999 jo UU No.3/2004 memberikan kewenangan kepada Bank Indonesia untuk mengeluarkan peraturan dalam bentuk Peraturan Bank Indonesia untuk mengatur aspek-aspek yang terkait dengan tugas dan wewenang Bank Indonesia. Sebagai produk hukum yang berfungsi sebagai peraturan pelaksana dari Undang-undang maka kedudukan Peraturan Bank Indonesia tidak dapat dikesampingkan oleh peraturan pelaksana lainnya.[7]

Dalam literatur lain Hendra Nurtjahjo, dkk menyatakan dalam bukunya yang berjudul “Eksistensi Bank Sentral dalam Konstitusi Berbagai Negara (Pembahasan Kemandirian Bank Indonesia dalam Perspektif Hukum Tata Negara)”, bahwa Peraturan Bank Indonesia memiliki sifat mengikat sebagaimana diperintahkan langsung oleh Undang-undang maupun Peraturan Pemerintah yang secara langsung memerintahkan hal tersebut kepada Bank Indonesia. Dalam hal ini dikatakan bahwa Bank Indonesia dapat menjadi Self Regulatory Body dengan tetap mempertanggungjawabkannya kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).[8]

Selain itu dikatakan bahwa kedudukan Peraturan Bank Indonesia tidak sejajar dengan Peraturan Pemerintah. Hal ini merupakan konsekuensi dari tidak sejajarnya Gubernur Bank Indonesia dan Presiden. Namun, Peraturan Bank Indonesia dapat lahir dari Undang-undang maupun dari Peraturan Pemerintah.[9]

Masih terkait dengan kedudukan Peraturan Bank Indonesia ini, salah satu staf pengajar Mata Kuliah Ilmu Perundang-undangan pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Sony Maulana, S., S.H., M.H., menyatakan bahwa pada dasarnya belum ada pakar yang berani untuk memberikan kedudukan pasti Peraturan Bank Indonesia tersebut.[10]

Yang paling penting dari pembahasan mengenai hierarki tersebut adalah apabila terjadi penyalahgunaan wewenang yang diberikan oleh undang-undang kepada Peraturan Bank Indonesia. Bank Indonesia hanya berwenang mengeluarkan Peraturan Bank Indonesia dalam hal yang terkait dengan tugas Bank Indonesia sebagaimana tercantum dalam Pasal 8 UU No.23/1999.[11]

Menurutnya, perlu diperhatikan pula mengenai sumber pemberian kewenangan dari peraturan otonom tersebut. Sehingga apabila ada pendapat yang mengatakan bahwa Peraturan Bank Indonesia sejajar dengan Peraturan Pemerintah, dengan alasan bahwa Peraturan Bank Indonesia menjalankan undang-undang, maka alasan tersebut tidak dapat dibenarkan, karena sebenarnya Peraturan Daerah pun juga menjalankan undang-undang. Namun Peraturan Daerah pada Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004[12] tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dalam hierarki perundang-undangan Republik Indonesia berada di bawah Peraturan Pemerintah, tidak sejajar.[13]

Mengenai peraturan-peraturan yang terletak di bawah undang-undang yang berfungsi menyelenggarakan ketentuan-ketentuan dalam undang-undang ini, Maria Farida Indrati S., dalam bukunya yang berjudul “Ilmu Perundang-undangan (Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan) Jilid 1” mengatakan bahwa terdapat dua kelompok norma hukum, yaitu peraturan pelaksanaan (Verordung) dan peraturan otonom (Autonome Satzung).[14] Peraturan pelaksanaan bersumber dari kewenangan delegasi sedangkan peraturan otonom bersumber dari kewenangan atribusi.[15]

Yang dimaksud dengan atribusi kewenangan dalam pembentukan Peraturan Perundang-undangan (attributie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pemberian kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh Grondwet (Undang-Undang Dasar) atau wet (Undang-Undang) kepada suatu lembaga Negara/pemerintahan. Kewenangan tersebut melekat terus-menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan.[16]

Sedangkan delegasi kewenangan dalam pembentukan Peraturan Perundang-undangan (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, baik pelimpahan dinyatakan dengan tegas maupun tidak dinyatakan dengan tegas.[17]

Kewenangan delegasi ini berbeda dengan kewenangan atribusi, dimana pada kewenangan delegasi kewenangan tersebut tidak diberikan, melainkan “diwakilkan”, dan selain itu kewenangan delegasi ini bersifat sementara dalam arti kewenangan ini dapat diselenggarakan sepanjang pelimpahan tersebut masih ada.[18]

Dari pengertian kedua kelompok norma hukum tersebut, yaitu peraturan pelaksanaan dan peraturan otonom, maka Peraturan Bank Indonesia merupakan peraturan otonom, yang mana bersumber dari kewenangan atribusi. Dimana pemberian kewenangan tersebut diberikan dari Undang-Undang (wet) kepada suatu lembaga Negara yang dalam hal ini Bank Indonesia. Hal ini juga ditegaskan oleh Sony Maulana S., dalam wawancaranya dengan penulis.

Namun, dalam wawancara penulis dengan Prof Maria di lingkungan Fakultas Hukum Universitas Indonesia beliau mengatakan bahwa Peraturan Bank Indonesia tidak dapat dimasukkan ke dalam hierarki perundangan nasional, karena sebagai lembaga negara yang independen, Peraturan Bank Indonesia tersebut mempunyai hierarki tersendiri. Yaitu dari mulai Peraturan Bank Indonesia, Peraturan Dewan Gubernur serta peraturan-peraturan yang dikeluarkan Bank Indonesia lainnya.

Mengenai peraturan perundang-undangan ini Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S. H., berpendapat bahwa Dalam rangka penyusunan tertib peraturan perundang-undangan yang baru, perlu dibedakan dengan tegas antara putusan-putusan yang bersifat mengatur (regeling) dari putusan-putusan yang bersifat penetapan administratif (beschikking).[19]

Semua pejabat tinggi pemerintahan yang memegang kedudukan politis berwenang mengeluarkan keputusan-keputusan yang bersifat administratif, misalnya untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat, membentuk dan membubarkan kepanitiaan, dan sebagainya. Secara hukum, semua jenis putusan tersebut dianggap penting dalam perkembangan hukum nasional.[20]

Akan tetapi, pengertian peraturan perundang-undangan dalam arti sempit perlu dibatasi ataupun sekurang-kurangnya dibedakan secara tegas karena elemen pengaturan (regeling) kepentingan publik dan menyangkut hubungan-hubungan hukum atau hubungan hak dan kewajiban di antara sesama warganegara dan antara warganegara dengan negara dan pemerintah. Elemen pengaturan (regeling) inilah yang seharusnya dijadikan kriteria suatu materi hukum dapat diatur dalam bentuk peraturan perundang-undangan sesuai dengan tingkatannya secara hirarkis.[21]

Dalam wawancara penulis pada situs resmi rof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S. H., beliau menambahkan bahwa:

Dlm UU No.10/2004 Peraturan Bank Indonesia (PBI) tdk disebut secara khusus, tapi kedudukannya sbg “subordinate legislation” yg melaksanakan & mendapat delegasi kewenangan mengatur (delegation of rule-making power) dari UU, sehingga dapat dikatakan berada di bawah UU. Sebagai peraturan pelaksana UU, PBI tdk dapat dibatalkan oleh PP, sehingga oleh sebab itu, dapat saja disebut sejajar dg PP yg juga merupakan peraturan pelaksana UU. Baik PP maupun PBI, seperti juga peraturan MA (PERMA) dan peraturan MK (PMK) hanya dpt ditetapkan jika mengatur hal2 yg memang secara eksplisit diperintahkan pengaturannya lebih lanjut oleh UU. Inilah yg biasa saya sebut “hirarki fungsional” dimana urutan hirarki ditentukan berdasarkan prinsip “delegation and subdelegation of rule-making power”. Sdgkan hirarki yang biasa adalah hirarki struktural yg secara formal telah ditentukan urutannya oleh UU No. 10/2004, yaitu (i) UUD (ii) UU & Perpu, (iii) PP, (iv) Perpres, dan (v) Perda.[22]


[1] Agus Santoso dan Anton Purba, “Kedudukan Bank Indonesia dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Amandemen Keempat) dan Usulan Komisi Konstitusi dalam Konsep Amandemen Kelima UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945”, Buletin Hukum Perbankan dan Perbansentralan, Volume 4 Nomor 2 (Agustus 2006)., hal. 12

[2] Ibid.

[3] Pasal-pasal tersebut adalah: Pelaksanaan pembawaan uang rupiah dalam jumlah tertentu keluar atau masuk wilayah pabean Republik Indonesia (Pasal.3 ayat (2)); Pelaksanaan pengendalian moneter (Pasal. 10 ayat (3)); Pengaturan mengenai kredit atau pembiayaan berdasarkan prinsip syariah untuk jangka waktu paling lama 90 (sembilan puluh) hari (Pasal. 11 ayat (3)); Pengaturan mengenai pelaksanaan survei untuk mendukung pelaksanaan tugas Bank Indonesia (Pasal. 14 ayat (5)); kewenangan mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran  (Pasal. 15 ayat (2)); Pelaksanaan penyelenggaraan kegiatan kliring antar bank dalam mata uang rupiah dan/atau valuta asing (Pasal. 17 ayat (2)); Penyelenggaraan penyelesaian akhir transaksi pembayaran antar bank dalam mata uang rupiah dan/atau valuta asing (Pasal. 18 ayat (3)); Pelaksanaan pencabutan dan penarikan uang dari peredaran (Pasal. 23 ayat (5)); Pelaksanaan kewenangan menetapkan ketentuan-ketentuan perbankan yang memuat prinsip kehati-hatian (Pasal 25 ayat (2)); Syarat-syarat  bagi pihak lain yang ditugasu oleh Bank Indonesia (Pasal 30 ayat (3)); dan Pelaksanaan sanksi administratif (Pasal 72 ayat (3)).

[4] Santoso, Ibid.

[5] Ibid.

[6] Dikutip langsung dari Santoso, Ibid., hal. 11-12.

[7] Ibid., hal.13-14.

[8] Nurtjahjo, et al., Eksistensi Bank Sentral dalam Konstitusi Berbagai Negara (Pembahasan Kemandirian dalam Perspektif Hukum Tata Negara), hal. 95.

[9] Ibid., hal. 90.

[10] Hasil wawancara penulis dengan Sony Maulana S., S.H., M.H., pada pukul 15.20 WIB, tanggal 30 April 2008 di lingkungan Fakultas Hukum Universitas Indonesia.

[11] Ibid. Pasal 8 UU No.3/1999 menyebutkan bahwa tugas Bank Indonesia adalah: (i) menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter; (ii) mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran; (iii) mengatur dan mengawasi bank. Lihat: Indonesia, Undang-Undang Tentang Bank Indonesia, No. 23 Tahun 1999, Op. Cit., ps.8.

[12] Pasal 7 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyebutkan bahwa “Jenis hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:

  1. Undang-Undang Dasar Negara Republi Indonesia Tahun 1945;
  2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  3. Peraturan Pemerintah;
  4. Peraturan Presiden;
  5. Peraturan Daerah.

[13] Hasil wawancara, Ibid.

[14] Maria Farida, Ilmu Perundang-undangan (Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan) Jilid 1. (Yogyakarta: Kanisius), 2007.

[15] Ibid.

[16] Ibid., Maria Farida mencontohkan dalam bukunya tersebut mengenai atribusi kewenangan ini, yaitu: (i) UUD 1945 dalam pasal 2 ayat (1) memberikan kewenangan kepada Presiden untuk membentuk Peraturan Pemerintah Pengganti UU jika terjadi “hal ihwal yang memaksa”; (ii) UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, dalam Pasal 136 memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk membentuk Peraturan Daerah dengan sanksi pidana setinggi-tingginya 6 (enam) bulan kurungan dan denda sebanyak-banyaknya Rp. 50.000.000,- (lima puluh juta rupiah).

[17] Ibid., Hal. 56. Maria Farida mencontohkan dalam bukunya tersebut mengenai delegasi kewenangan ini, yaitu: (i) Pasal 5 ayat () UUD 1945 yang merumuskan, “Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.”; (ii) Pasal 146 ayat (1) UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang merumuskan, “Untuk melaksanakan Perda dan atas kuasa peraturan perundang-undangan Kepala Daerah menetapkan peraturan kepala daerah dan atau keputusan kepala daerah.

[18] Ibid.

[19] Asshiddiqie, Jimly. ”Tata Urut Perundang-undangan dan Problema Peraturan Daerah”.

<http://www.legalitas.org/inclphp/buka.php?d=art+4&f=tataurutanJimly.htm>

[20] Ibid.

[21] Ibid.

[22] http://jimly.com/tanyajawab?page=2